Kvartti 3/2016 11.10.2016  |  Veikko Eranti

Mikä rakentamisessa rassaa? NIMBY-ilmiö ja kaavoittaminen Helsingissä

  • Kuva 1: Alueet, joilta kaavamielipiteitä kaavamuutoksiin lähetettiin. Jokaisesta väritetystä ruudusta saattaa olla useampia mielipiteitä.

RakentaminenOsallistuminenDemokratiaAsuinalueet

Käytännössä kaikenlainen muutos, rakentaminen ja näiden suunnittelu kaupunkialueilla kohtaa jonkinlaista vastarintaa asukkaiden taholta. Käsitteellä NIMBY (not in my backyard) kuvataan asukkaiden negatiivista suhtautumista rakentamiseen ja kaupungin kehittämiseen. Uudet asuinalueet, sillat tai lentokentät ovat ihan ok, kunhan niitä ei rakenneta juuri omalle takapihalle (Kopomaa, Peltonen ja Litmanen, 2008; Kuparinen 2005, Eranti 2014 – historiallisena katsauksena Philo, 1987 esittelee parantoloita vastustavia brittejä 1800-luvulta).

Varhaisemmassa tutkimuksessa NIMBY-ilmiötä kuvattiin usein puhtaan negatiivisena asiana. NIMBY ymmärrettiin sairautena (”syndrooma”) tai puhtaana itsekkyytenä (Burningham & al 2006, Bell et al, 2013). Uudempi tutkimus paljastaa kuitenkin monipuolisen ilmiön, jossa omia etujaan ajavat kaupunkilaiset kohtaavat yleiset periaatteet ja jossa erot poliittisessa kulttuurissa määrittävät kansalaisille tarjolla olevia osallistumisen tapoja ja repertuaareja (Neveu, 2002, Gibson, 2005, Eranti 2014, Luhtakallio 2012).

Tässä artikkelissa käsittelen NIMBY-ilmiötä Helsingissä: miten se näkyy kaavoitukseen osallistumisessa ja mitä siitä pitäisi ajatella. Tässä tekstissä pyritään kuuntelemaan osallistuvien kansalaisten näkökulmaa: jokainen valituksia, mielipiteitä ja kommentteja lähettävä kaupunkilainen on nimittäin – vastustuksestaan ja negatiivisuudestaan huolimatta –  aktiivinen, osallistuva ja lähiympäristöstään välittävä kansalainen.

Esittelen ensin, millaisia asioita asukkaat muutoksissa vastustavat ja miten he tämän vastustamisensa oikeuttavat. Tämän jälkeen siirryn pohtimaan teoreettisemmin, miten tällaisesta asukkaiden osallistumisesta tulisi ajatella osana demokraattista järjestelmää.

Autot, lapset, viheralueet - mikä muutoksissa huolestuttaa?

Vuonna 2012 kaupunkisuunnittelulautakunnan käsittelemistä kaavamuutoksista oltiin eri vaiheissa jätetty yhteensä yli tuhat mielipidettä, muistutusta ja valitusta. Suurin osa oli huolestuneiden asukkaiden oma-aloitteisesti lähettämiä kirjeitä. Tässä artikkelissa on aineistona ne 321 kirjettä, joihin lähettäjä oli sisällyttänyt osoitteensa (tämä rajaus tehtiin myöhemmän tutkimuksen tarpeita varten).

Ne paikat, joista mielipiteitä lähetetään, riippuvat luonnollisesti vahvasti siitä, missä suuria muutoksia on tapahtumassa. Kuitenkin kuvasta 1 näkyy selvästi, että mielipiteitä lähetettiin monipuolisesti ympäri kaupunkia.

Näissä kirjeissä asukkaat suhtautuivat hyvin kriittisesti rakennushankkeisiin ja kaavamuutoksiin. Yli 70 % oli luokiteltavissa selvästi muutoksia vastustavaksi ja ainoastaan 18 % selkeästi muutosmyönteisiksi (loput, noin 10 % olivat luonteeltaan teknisiä huomautuksia).

Monet muutoshankkeet nostattivat vahvoja tunteita sekä puolesta että vastaan. Esimerkiksi Kaarelaan suunniteltu jäähalli sai sekä hallin vastustajat että puolustajat heräämään. Alueen perinteisestä ulkomuodosta huolestuneet vastustajat argumentoivat omakotitaloalueen idyllin särkyvän jäähallin koneista ja jäähdytyslaitteistosta. Puolustajat taas kokivat Karhu-Kissojen junioritoiminnalle tarvittavan tilat nimenomaan Kaarelasta.

Mitä asukkaat kritisoivat? Useimmiten toistuvat teemat tai valituksen aiheet olivat liikenne- ja pysäköintijärjestelyt. Kaupunginosien muutokset aiheuttavat usein jonkinlaisia muutoksia myös liikennejärjestelyihin. Lisäksi täydennysrakentaminen, johon kaavoitus Helsingissä usein liittyy, aiheuttaa huolta olemassa olevien parkkipaikkojen riittävyydestä. Ruuhkat ja parkkipaikat mainittiin lähes joka toisessa kirjeessä, vaikka harva mielipide keskittyikin pelkästään niihin. Pikemminkin mihin tahansa mielipiteeseen oli mahdollista lisätä ikään kuin koristeeksi lähikadun ruuhkautumista tai tulevaisuudessa vaikeutuvaa parkkipaikkatilannetta käsittelevä lause.

Myös kaavoituksen vaikutus viheralueisiin ja lapsiin nostettiin esille usein. Viheralueiden väheneminen on erityisesti täydennysrakentamiseen usein liittyvä huoli – jollain tasolla myös aiheellinen. Lisäksi tulevan rakentamisen arkkitehtoniset ja esteettiset arvot huolettivat noin kolmasosaa mielipiteiden lähettäjistä: tornihotellia pidetään rumana, uudisrakennusten sopivuutta maisemaan epäillään. Ylipäätään alueiden perinteinen ja omaleimainen ulkomuoto mainittiin usein argumenttina rakentamista vastaan.

Yhteinen hyvä vai oma etu

Perinteinen ymmärrys NIMBY-ilmiöstä on, että kyseessä on alueen asukkaiden pohjimmiltaan itsekäs omien etujen ajaminen: tilanne, jossa esimerkiksi oma ikkunoista aukeava maisema nostetaan tärkeämpään asemaan kuin koko kaupungin tai muun yhteisön etu (Eranti 2014, Burningham et al 2006, Bell et al 2013).

Toisaalta tämä voidaan nähdä myös vain yhtenä mahdollisena ilmiön tyyppinä. Sosiaalipsykologisesti virittynyt tutkimus (esimerkiksi Devine-Wright, 2009, sosiologisesti myös Lonkila 2011) on alleviivannut paikkaan kiintymisen merkitystä ihmisille. Tällainen syvä kiintymys paikkoihin (esimerkiksi asuinalueisiin) johtaa tarpeeseen varjella näitä paikkoja muutoksilta ja on näkyvissä muutoksen vastustamisen ensisijaisena motiivina myös Helsingissä. Meri-Rastilan asukkaat halusivat säilyttää rannan ulkoilualueen lapsilleen, jotta lapset voisivat kokea siellä samoja kokemuksia kuin vanhempansa aikanaan.

Lisäksi empiirisesti on huomattava, että moni asukas ei suinkaan perustele muutosten vastustamistaan ensisijaisesti omalla itsekkyydellään tai pelkällä omalla halullaan. Valtaosassa kaavoituksen johdosta kaupunkisuunnittelulautakunnalle lähetettyjä mielipidekirjeitä käytetään jonkinlaista yhteiseen hyvään perustuvaa argumentaatiota. Esimerkiksi Meri-Rastilan rannan rakentamista koskevassa kiistassa rakentamisen vastustajat vetosivat alueen harvinaiseen kasvustoon sekä ”8000 vuotta vanhaan Litorina-meren rantamuodostelmaan”, jotka tulisi ehdottomasti säilyttää myös seuraaville sukupolville; rakentamisen kannattajat taas vetosivat tarpeeseen rakentaa uutta, laadukasta asumista kaupunkiin.

Toisaalta myös perinteisen käsityksen mukaista itsekästä ”nimbyilyä” tapahtuu. Noin joka toisessa mielipidekirjeessä esitetään vaatimuksia tai kommentteja, joita joko ei perustella millään tavalla, tai jotka perustellaan vetoamalla kirjoittajan tai tämän lähipiirin omaan etuun (yhteisestä hyvästä ja omasta edusta Thévenot 2011).

Tällaisessa tutkimuksessa ei kannata yrittää kurkistaa turhaan syvälle kaavamuutoksesta valittavan sieluun. Kaavoittajalle lähetetty mielipidekirje voi olla sydänverellä kirjoitettu filosofinen tutkielma, mutta yhtä hyvin se saattaa olla hetken mielijohteessa kirjoitettu vihainen purkaus. Mitä voidaan oppia siitä, että asukkaat käyttävät juuri tiettyjä perusteluja? Heidän täytyy uskoa, että nämä perustelut ovat tehokkaita – miksi muuten vaivautua ylipäätään lähettämään koko kirjettä?

Pelkän itsekkyyden sijaan NIMBYä pitää siis tarkastella laajemmalla perspektiivillä. Sen sijaan, että nähtäisiin rakentamisen vastustaminen tautina tai sairautena, sitä pitää ajatella poliittisena vaikuttamisena ja osana kansalaisuutta (Neveu 2002, Richard-Ferrroudji 2011). Osa osallistuvista kansalaisista katsoo, että ainoastaan perustellut ja hiotut argumentit tullaan ottamaan huomioon; osa uskoo, että mikä tahansa kovan äänen pitäminen riittää. Välillä sitäkään on vaikeaa pitää perusteettomana itsekkyytenä: kun Östersundomin yleiskaavaa kommentoiva kansalainen ehdottaa, että tielinjausta siirrettäisiin siten, että uusi tie ei kulkisi hänen talonsa sivuitse eikä sen päältä, on vaikeaa olla tunnustamatta kansalaisen oikeutta tähän mielipiteeseen.

Tällaisten kaavoituksesta esitettyjen mielipiteiden arviointi sillä perusteella, ovatko ne ”oikeassa” vai eivät – tai onko itsekkyys ”perusteltua” vai ei – on tutkijalle mieletöntä puuhaa. Aikaisemmin mainittu kiista Kaarelan jäähallista osoittaa hyvin tämän vaikeuden. Jäähalli varmasti muuttaa omakotitaloalueen ilmettä – ja aivan yhtä varmasti parantaa alueen mahdollisuuksia jääkiekon harrastamiseen.

Kaavoittajalle ja kaavoista päättäville poliitikoille taas nimenomaan näiden kysymysten ratkaiseminen ja näiden kilpailevien hyvien välillä arvottaminen on keskeistä: jäähalli joko rakennetaan tai ei rakenneta. Kaarelan jäähallin ensimmäiset pelit pelataan tämänhetkisen tiedon mukaan 2018.

Rakentamisen ongelmat toki säilyvät, vaikka NIMBYt nähdäänkin osallistuvina aktiivisina kansalaisina. NIMBYt kun osallistuvat nimenomaan vaikuttaakseen virkamiesten päätöksentekoon, ja usein vieläpä vastustaakseen päätöksiä. Koko osallistumisjärjestelmän ideana tässä yhteydessä on nimenomaan antaa asukkaille mahdollisuus ajaa omia ajatuksiaan eteenpäin, jopa yhteisen hyvän kustannuksella. Kaupunki on lähtökohtaisesti suurten ihmisjoukkojen välinen kompromissi, ja NIMBY-konflikteissa on kyse yhdestä tämän konfliktin ratkaisun hakemisen muodosta.

Miten kaupungin pitäisi kuunnella tällä tavalla osallistuvia kansalaisia? Mielipiteitä lähettävät asukkaat ovat samaan aikaan usein hyvin rakentavia ja hyvin epärakentavia: tarkoin piirustuksin ryyditetyt punnitut ja tasapainoisesti argumentoidut ehdotukset limittyvät ”mä en haluu” -tasoisen argumentaation kanssa. Monissa tutkimuksissa (Bäcklund 2007, Bäcklund & Mäntysalo 2010, Staffans 2012) käy ilmi, että kaupunkien suunnittelukoneistoilla on usein jonkin tasoisia ongelmia sisällyttää osallistumisen tuottamaa informaatiota osaksi päätöksentekoa. Asukkaiden mielipiteitä ei mielletä punnituiksi ja perustelluksi tiedoksi, vaan pikemminkin lähtökohtaisen paikalliseksi mielipiteeksi. Niinpä voidaan helposti ajatella, että varsinaisen argumentaatiolla vakuuttamisen sijaan kaikkein tehokkaimmin asukkaat toimivat silloin, kun voivat suurilla mielipidemäärillä uhata rakennus- ja kaavoitushankkeiden tulevaisuutta. Viimeisenä keinona ovat valitukset oikeuteen sekä konfliktin siirtäminen politiikan piiriin. Esimerkiksi Meri-Rastilan kaavoitus ratkaistiin lopulta poliittisena päätöksenä kaupunginvaltuustossa.

Joka tapauksessa, oli kyse sitten itsekkyydestä tai punnitusta paikallisvetoisesta argumentaatiosta, NIMBY-konfliktit ja niihin liittyvä keskustelu kaavoituksesta pitää nähdä nykyisen osallistumisjärjestelmän tavoitteena, ei sen ongelmana. Tällaiselta demokraattiset järjestelmät näyttävät.

Artikkeli perustuu Erannin syksyn aikana tarkistettavaan väitöskirjaan ja arvostelussa olevaan artikkeliin, sekä Sosiologia 1/2014 ilmestyneeseen artikkeliin ”Yhteinen hyvä ja oma etu paikallisessa kiistassa tilasta”.

Kirjallisuus:

Bell, D., Gray, T., Haggett, C., & Swaffield, J. (2013). Re-visiting the “ social gap ”: public opinion and relations of power in the local politics of wind energy. Environmental Politics, 22(1), 115–135.

Burningham, K., Barnett, J., & Thrush, D. (2006). The limitations of the NIMBY concept for understanding public engagement with renewable energy technologies: a literature review. Published by the School of Environment and Development, University of Manchester. Available at http://www.sed.manchester.ac.uk/research/beyond_nimbyism/

Bäcklund, Pia (2007) Tietämisen politiikka. Kokemuksellinen tieto kunnan hallinnassa. Helsinki: Helsingin kaupungin tietokeskus.

Backlund, Pia, and Raine Mantysalo (2010) Agonism and Institutional Ambiguity: Ideas on Democracy and the Role of Participation in the Development of Planning Theory and Practice - the Case of Finland. Planning Theory 9(4):333–50.

Devine-Wright P (2009) Rethinking NIMBYism: The Role of Place Attachment and Place Identity in Explaining Place-protective Action. Journal of Community & Applied Social Psychology, 19, 426–441.

Eranti, Veikko (2014): Oma etu ja yhteinen hyvä paikallisessa kiistassa tilasta. Sosiologia 51(1).

Freudenberg W and Pastor S (1992) NIMBYs and LULUs, stalking the syndromes. Journal of Social Issues 48(4), 39-61.

Gibson TA (2005) NIMBY and the Civic Good. City and Community 4(4), 381-401.

Kopomaa, Timo; Lasse Peltonen & Tapio Litmanen (2008) (toim.). Ei meidän pihallemme! Paikalliset kiistat tilasta. Helsinki: Gaudeamus.

Kuparinen, Riitta. 2005. Ei meidän naapuriin: tapaustutkimus asukasyhteisön suhtautumisesta kehitysvammaisten asuntolan rakentamiseen. Helsinki: Kehitysvammaliiton tutkimusyksikkö Kotu.

Lonkila, Markku. 2011. ”Yhteisyyden kieliopit helsinkiläisessä ja pietarilaisessa kaupunkiaktivismissa.” Sosiologia 48:1, 22–33.

Luhtakallio, Eeva. 2012. Practicing Democracy. Local Activism and Politics in France and Finland. Basingstoke: Palgrave Macmillan.

Neveu, Catherine (2002) Nimbys as citizens: (re)defining the general interest. Focaal – European Journal of Anthropology, 40, 51-66.

Philo C (1987)  “Not at our seaside”: community opposition to a nineteenth century branch asylum. Area, 19(4), 297–302.

Richard-Ferroudji, A (2011) Limites du modèle délibératif : composer avec différents formats de participation. Politix 24(96): 161-181.

Staffans, Aija (2012) MRL ja kansalaisten osallistuminen. Ympäristöministeriön raportteja 4/2012. Helsinki: Ympäristöministeriö.

Thévenot, Laurent. 2011. ”Oikeutettavuuden rajat. Yhteiselämää koossapitävät sidokset ja niiden väärinkäyttö.” Sosiologia 48:1, 7–21.

Kommentit

Erittäin arvokasta, että "nimbyä" analysoidaan nykyään myös kansalaisvaikuttamisena, siitä kun on tullut rakentamista ajaville liian helppo (ja epäpätevä) argumentti kyseenalaistaa kaikki kansalaisvaikuttaminen. Kirjoitusta vaivaa kuitenkin varsin yleinen taipumus käsitellä kaikkea vaikuttamista mielipiteinä, vaikka tunnistetaankin niiden moninaisuus: osa on vain heittoja, osa perusteltuja. Toteamus, että esitettyjen kantojen oikeellisuuden arvioiminen olisi tutkijalle "mieletöntä" on varsin kummallinen. Se on varsin mielekästä ja sen takana on oma teoreettinen kirjallisuutensa (argumentaatioteoria). On mahdollista arvioida sekä yksittäisiä argumentteja että käytyä keskustelua osallisten ja suunnittelijoiden välillä. Mielipiteiden oikeellisuuden arvioinnissa taas ei ole mieltä, ja juuri tästä syystä kaikkien kantojen kategorisointi mielipiteiksi ei ole järkevää. Emmehän me tulkitse suunnittelijoidenkaan ehdotuksia mielipiteiksi, vaan katsomme miten ratkaisuja on perusteltu. Yhtä ongelmallinen on koko nimby-kategoria. Asukkaat eivät nimittäin suinkaan aina argumentoi rakentamisen siirtämistä "jonnekin muualle" vaan esittävät perusteltuja näkemyksiä vaihtoehdoiksi (joita suunnittelijat taas eivät yleensä tarjoa).

Kommentoi

Lehdessä: