Helsinki
Kvartti 1/2016 |  28.04.2016Heikki Helin

Kuntatalouden mittarit antavat liian myönteisen kuvan

”Kuntien velkaantumisen kasvu taittui, tilikauden tulos ennakoitua parempi”. Näin otsikoi Kuntaliitto kuntien viime vuoden tilinpäätösarvioista (10.2.2016). Ja Tilastokeskus komppasi: ”Kuntien lainakannan kasvu hidastui edelleen vuonna 2015”. Melkein samanlaiset tiedoteotsikot oli julkaistu myös vuotta aikaisemmin.

Otsikoita pikaisesti vilkaisevalle saattaa syntyä mielikuva, että kunnilla menee hyvin. Signaali on väärä. Velkaantuminen jatkuu, kuten se on jatkunut joka vuosi 2000-luvulla, vaikka velkaantumisen vauhti vähän hidastuu. Ehkä siitäkin kannattaa iloita. Kaikki on suhteellista.

Kunnat uutisoivat tyytyväisinä, kun tilinpäätöksessä vuosikatetta kertyy poistoja enemmän. Monessa kunnassa kunnia-asiana on saada nollatulos. Nollatulos ei kuitenkaan riitä kunnille. Kunnissa katetaan paljon investointeja velalla, joka piiloutuu talouden tunnuslukujen taakse.

Maallikko ei voi kuin ihmetellä kuntien talouslukuja. Kunnan tulos voi olla plussalla ja kirjanpito näyttää reilua ylijäämää, mutta velka sen kuin kasvaa. Nykyinen kuntien tuloslaskelma antaakin väärän signaalin kuntien taloudesta.

Tässä artikkelissa kuvataan 11 suurimman kaupungin talouden kehitystä vuosina 1997–2014 ja arvioidaan mittareina käytettyjä keskeisten tunnuslukujen toimivuutta.

Liian pienet poistot

Kuntien luvut ovat olleet kirjanpidollisesti ylijäämäisiä mutta rahoituksellisesti alijäämäisiä. Syynä tähän on emeritusprofessori Pentti Meklinin mukaan (Kuntalehti 2/2016) se, että kuntien tuloslaskelma tehdään ja yli- ja alijäämä lasketaan samoilla periaatteilla kuin yritysten tulos, ja sitä myös tulkitaan samalla lailla.

Perusongelma on siinä, että kuntien poistot ovat liian pienet. Vaikka vuosikatetta kertyisi poistoja enemmän, se ei riitä. Suomen 11 suurimmassa kaupungissa vuosikate oli poistoja suurempi vuosina 1997–2014 keskimäärin 10 kertaa. Helsingissä niin on ollut 16 kertaa, Espoossa ja Oulussa 14 kertaa. Lahdessa vuosikate on riittänyt poistoihin 10 kertaa, Jyväskylässä 5 kertaa ja Kuopiossa 4 kertaa (Taulukko 1).

Vuosikatetta verrataan myös investointien omahankintamenoon. Se saadaan vähentämällä investoinneista niihin kohdistuneet valtionosuudet. Suhteesta laskettua tunnuslukua kutsutaan investointien tulorahoitusprosentiksi. Suomen 11 suurimmassa kaupungissa se on ollut vuosina 1997–2014 suurempi kuin 100 keskimäärin 2 kertaa. Espoossa tunnusluku on ylittänyt 100:n 6 kertaa, Lahdessa 3 kertaa, Vantaalla ja Jyväskylässä ei kertaakaan. Helsingissä investointien tulorahoitusprosentti on ylittänyt 100 prosenttia vain kerran. Tämä tapahtui vuonna 1997. (Taulukot 1 ja 2).

Tunnusluvussa ei ole kiinteän omaisuuden kuten tonttien myyntituloja. Helsingissä ne ovat olleet muita kaupunkeja suuremmat. Muilla kaupungeilla ei ole vastaavaa maaomaisuutta kuin Helsingillä. Esimerkiksi vuosina 2004–2015 Helsingin maanmyyntitulot olivat yhteensä noin 970 miljoonaa euroa.

Helsingin talouden turvana ovat olleet myös suuret liikelaitokset ja ennen kaikkea Helsingin Energia. Se on tulouttanut kaupungille keskimäärin kahden veroprosentin verran vuodessa. Vuosina 2003–2014 energiayhtiö tuloutti kaupungille yhteensä 2,8 miljardia euroa. (Kuvio 1).

 

Kun energialaitos yhtiöitettiin 2015, rahavirta supistui merkittävästi. Kaupunki tuskin löytää samanlaista tulovirtaa, joten menojen kasvua on hillittävä. Helsingin menothan ovat olleet muita suuria kaupunkeja suuremmat, vaikka viime vuosina Helsingin menokasvu onkin ollut hitaampaa (Helin 2002, Helin 2013).

Talouden tasapainosta kertoo parhaiten rahavirta

Helsingin tulos kävi miinusmerkkisenä vain kerran, vuonna 2002, jolloin taustalla olivat valtion toimenpiteet. Ylipormestari Eva-Riitta Siitonen kutsui niitä tuolloin ”dramaattiseksi puhallukseksi” (Kauppalehti 11.4.2002).

Tuloksen etumerkki ei kerrokaan kaikkea kunnan talouden tasapainosta. Jos siitä halutaan yksiselitteinen kuva, on tarkasteltava rahoituslaskelman riviä ”toiminnan ja investointien rahavirta”. Se on puolestaan ollut suurissa kaupungeissa plusmerkkinen keskimäärin vain viisi kertaa vuosina 1997–2014.

Espoon rahavirta on ollut plussalla 8 kertaa. Seitsemän kertaa se on ollut plussalla Tampereella, Oulussa ja Turussa, mutta Vantaalla vain 2 kertaa.  Lahdessa tulot ovat ylittäneet menot vain 4 kertaa ja nekin ovat erilaisten järjestelyjen tulosta.

Helsingin toiminnan ja investointien rahavirta on ollut plussalla kuusi kertaa. Merkittävästi se on ollut plussalla vuosina 2006, 2010 ja 2014. Näinä vuosina tehtiin taulukossa 4 kuvatut organisaatiojärjestelyt.

Rahoituksellisesti kunta on tasapainossa, jos sen tulot pitkällä aikavälillä ovat menojen suuruiset. Kunnalle ei silloin kertyisi velkaa. Käytännössä kuitenkin kunnilla on velkaa perustelluistakin syistä. Velkaa voidaan ottaa esimerkiksi investointeihin, joiden lasketaan tuovan kunnalle tulevaisuudessa tuloja.

Taulukko 4. Tilikauden ylijäämään vaikuttaneet organisaatiojärjestelyt Helsingin kaupunkikonsernissa vuosina 2006, 2010 ja 2014:

2006
Helsingin vuoden 2006 tuloslaskelman satunnaisissa erissä oli Helsingin Energian sähkönsiirtoverkon myynnistä saatu satunnainen myyntivoitto 130 milj. euroa.

2010
Vesilaitostoimintojen siirto HSY:lle toteutettiin liiketoimintakauppana käyttäen kauppahintana myydyn omaisuuden käypiä arvoja. Helsingin, Espoon, Vantaan ja Kauniaisten vesiliiketoimintojen kokonaiskauppahinta oli 1,7 miljardia euroa ja kaupan seurauksena kaupungeille syntynyt myyntivoitto yhteenlaskettuna noin 950 miljoonaa euroa. Edellä mainittujen erien vaikutus tilikauden ylijäämään on yhteensä 578,8 miljoonaa euroa. Ilman vesilaitostoimintojen siirtoa tilikauden ylijäämä olisi ollut 115,8 miljoonaa euroa.

2014
Helsingin vuoden 2014 tilinpäätöksen kirjanpidollisen tuloksen muodostumiseen vaikutti Helsingin Energia -liikelaitoksen ja Helsingin Satama -liikelaitoksen yhtiöittämisistä seurannut kirjanpidollinen myyntivoitto (käypien arvojen ja tasearvojen välinen erotus). Tilinpäätöksen tulos ilman yhtiöittämisten vaikutuksia oli 188,5 milj. euroa. Yhtiöittämisten kirjanpidolliset vaikutukset sisältäen vuoden 2014 tilikauden tulos oli 1 244,6 milj. euroa ja ylijäämä 1 633,2 milj. euroa.

(Lähde: Helin 2015.)

Kirjanpidollista ylijäämää - ei todellista

Kuntien vuotuisesta kirjanpidollisesta tasapainosta kertoo tuloslaskelman viimeinen rivi, tilikauden yli- tai alijäämä. Vuosien aikana syntyneet yli- ja alijäämät kootaan taseen omaan pääomaan otsikolla kertynyt yli- tai alijäämä, joka suurentaa tai pienentää omaa pääomaa.

Kaikkien suurten kaupunkien taseista löytyy ylijäämää. Yhteensä sitä on ollut 7,1 miljardia euroa koko tarkastellulla jaksolla 1997–2014. Siitä Helsingin osuus on peräti 4,5 miljardia euroa. Melkoinen osa Helsingin ylijäämästä on kertynyt erilaisista organisaatiojärjestelyistä ja yhtiöittämisistä.

Myös muissa kaupungeissa ylijäämää on muodostunut vastaavista toimenpiteistä, esimerkiksi Lahdessa ja Jyväskylässä on toteutettu liikelaitoksia koskevia omistusjärjestelyjä (ks. Helin 2015, Helin 2008).   Kunnan toimintojen siirto taskusta toiseen parantaa peruskunnan talouden tunnuslukuja. Konsernilaskelmissa ne pyyhkiytyvät pois. Lasku kuitenkin lankeaa aina kuntalaiselle korotettuina maksuina.

Investoinnit rahoitettu pääosin velalla

Vaikka velkaa on otettu, kuntien vastuiden kasvu ei näy täysimääräisenä lainaluvuissa, koska investointeja on rahoitettu yhä enemmän erilaisin vuokra- ja elinkaarimallein(Helin 2011). Osittain näin tehtäneen tilastojen kaunistamiseksi, toisin sanoen lainakannan kasvun hillitsemiseksi. Tällaiset toteuttamismallit pienentävät myös edellä esitetyn toiminnan ja investointien rahavirran menopuolta.

Tämän takia kuntien velkaisuuden ja vastuiden vertailua olisi kehitettävä, jotta saataisiin suunnilleen oikeanlainen kuva kuntien tilanteesta. Tilastoissa olisi taseesta ilmenevän velan lisäksi otettava huomioon esimerkiksi kaikki 5–10 vuotta kestävien leasing- ja vuokrasitoumusten arvot. Ne ovat vaihtoehtoja omalle lainanotolle ja kunta vastaa niistä.

Lainojen vertailua vaikeuttaa myös organisaatioiden erilaisuus. Jos kaupungilla on esimerkiksi energiayhtiö, se joutuu tekemään mittavia investointeja, jotka kasvattavat konsernilainojen määrää. Jos kaupunki on Espoon tapaan myynyt yhtiönsä, sitä eivät yhtiöiden lainat rasita. Espoon lainamäärää pienentää myös investointien toteuttaminen elinkaarihankkeilla.

Helsingin vuosikate ei ole riittänyt kattamaan investointien omahankintamenoa. (Ks. taulukko 5). Tilannetta on kuitenkin auttanut se, että Helsinki on saanut vuosittain runsaasti maanmyyntituloja.

Tässä tarkasteltavissa kaupungeissa lainaa oli yhteensä 6,3 miljardia euroa. Kasvua vuodesta 1997 on 4,8 miljardia euroa. Konsernilainaa on 16,1 miljardia euroa. Se oli kasvanut 10,6 miljardia euroa. Peruskunnilla on lainasaamisia konserniyhtiöltä. Ne nollautuvat konsernitarkastelussa, joka antaakin oikeamman kuvan kunnan veloista.

Suurilla kaupungeilla on runsaasti antolainoja. Esimerkiksi Lahdessa konserniyhtiöiden lainat kiertävät konsernipankin kautta ja sisältyvät kaupungin lainoihin. Niinpä kaupunki talousarvioita ja tilinpäätöksiä esitellessään haluaa poistaa lainakannasta nämä välitetyt lainat, lainasaamiset. Konsernitarkastelussa lainasaamiset katoavat ja lainat ovat siltä osin vertailukelpoisia.

Helsingillä on antolainoja noin 2,0 miljardia euroa (Helsingin kaupunki 2015). Kaupungin lainakanta on noin 1,6 miljardia euroa. Antolainoista suurin osa kohdistuu konserniyhtiölle: HSY 686 milj. €, Helen Oy 466 milj. €, oma asuntotuotanto 269 milj. € ja Helsingin Satama 248 milj. €.

Sukupolvien välinen oikeudenmukaisuus

Meklin toteaa, että sukupolvien oikeudenmukaisuuden periaatteen mukaan jokaisen sukupolven pitäisi vastata omista palveluistaan ja niiden aiheuttamista menoista. Nykyinen sukupolvi ei siis saisi jättää menojaan tulevien sukupolvien maksettavaksi.

Koska investoinnit tehdään osaksi tulevaa ja tulevia sukupolvia varten, se puoltaisi ainakin osan investoinneista rahoittamista vieraalla pääomalla ja lainojen maksamista investoinnin käytön mukaan.

Lainaa sinänsä ei siis voida pitää kunnissa kielteisenä asiana. Varsinainen ongelma on siinä, että kunnat ovat lisänneet palveluja ja niihin liittyviä investointeja nopeammin kuin talous mahdollistaisi.

Kuntien ja valtion kesken on ollut selvät periaatteet siitä, miten palvelut rahoitetaan (Helin 2008, Helin 2011).. Palveluja on lisätty valtion toimesta, vaikka niiden rahoittamiseen ei ole osoitettu varoja. Koko 2000-luvun valtio on myös eri tavoin vetkutellut oman osuutensa maksussa. Lisäksi kuntien tulopohjaa on nakertanut yleinen taloustilanne; työttömyyden kasvu on pienentänyt verotulokertymiä ja kasvattanut sosiaalimenoja.

Helsingin menotaso oli 2000-luvun vaihteessa muita kaupunkeja merkittävästi korkeampi. Valtion vuoden 2002 ”puhalluksen” jälkeen kaupunki ryhtyi tarkastelemaan toimintojaan ja menojen kasvu saatiin hidastumaan. Ero muiden suurten kaupunkien palvelukustannusten keskiarvoon onkin kaventunut.

Kuntatalous ole mitään rakettitiedettä. Pitää vain ynnätä ja vähentää lukuja ja ymmärtää, mistä raha tulee. Taskusta toiseen siirtämällä se ei lisäänny. Ei riitä se, että vuosikate kattaa poistot, ei myöskään nollatulos. Kuntien keskimääräinen velka asukasta kohti sekään ole mikään luotettava mittatikku. Nykyinen kuntien tuloslaskelma antaa väärän signaalin kuntien taloudesta. Melkoinen osa investoinneista joudutaan kattamaan velalla. Näin ei voi jatkua vuosi toisensa perään kuten 2000-luvulla on tapahtunut.

Heikki Helin on kunnallistalouden dosentti Tampereen yliopistossa.

Kirjallisuus:

Etelä-Suomen Sanomat 16.10.2015. Kaupunkien velkatilaston selkeä piikkipaikka pelottaa.

Helin, Heikki. Kallis Helsinki. Suurten kaupunkien palvelukustannukset vuonna 2000. Helsingin kaupungin tietokeskus. Tutkimuksia 2002:1.

Helin, Heikki. Tapausten kulku. Valtionosuus- ja verouudistukset ja uudistussuunnitelmat 1990–2006 ja valtion toimenpiteiden vaikutus kuntien talouteen. Helsingin kaupungin tietokeskus. Tutkimuksia 2008:4

Helin, Heikki. Helsinki ja talouden notkahdukset. Helsingin kaupungin tietokeskus. Tutkimuskatsauksia 2009:1, ss. 21-28, http://www.hel.fi/hel2/Tietokeskus/julkaisut/pdf/09_02_06_Tutkkats_1_Hel...

Helin, Heikki. Ennen notkahdusta. Suurten kaupunkien tilinpäätökset 2008. Helsingin kaupungin tietokeskus. Tutkimuskatsauksia 2009:3. Liite 2, sivu 20. http://www.hel.fi/hel2/Tietokeskus/julkaisut/pdf/09_03_31_Tutkkats_3_Hel...

Helin, Heikki. Miten tähän on tultu? Toisenlainen tulkinta kuntataloudesta. Helsingin kaupungin tietokeskus. Tutkimuskatsauksia 2011:1. Verkkojulkaisu, http://www.hel.fi/hel2/Tietokeskus/julkaisut/pdf/11_05_05_tutlkimuskatsa...

Helin, Heikki. Velkaa velan päälle. Kuntien lainakannan kehitys 2000-luvlla.  Helsingin kaupungin tietokeskus. Tutkimuskatsauksia 2011:4. http://www.hel.fi/hel2/tietokeskus/julkaisut/pdf/11_12_08_Tutkimuskatsau...

Helin, Heikki. Hyvä vai huono – kallis vai halpa. Suurten kaupunkien palvelukustannukset 2012. Helsingin kaupungin tietokeskus. Tutkimuskatsauksia 2013:6, http://www.hel.fi/hel2/Tietokeskus/julkaisut/pdf/13_12_16_Tutkimuskatsau...

Helin, Heikki. Yhtiöittämisiä, kauppoja ja organisaatiouudistuksia. Suurten kaupunkien vuoden 2014 tilinpäätökset. Helsingin kaupungin tietokeskus. Tutkimuskatsauksia 2015:2. http://www.hel.fi/hel2/Tietokeskus/julkaisut/pdf/15_04_08_Tutkimuskatsau...

Helin, Heikki. Kuntien menetetyt miljardit – näin ahdinko syntyi. Kuntalehti 2/2016.

Helsingin kaupunki, Kaupunginkanslia, Talouden ja toiminnan seurantaraportti 4/2015.

Meklin, Pentti & Pukki, Heikki. Onko kuntatalous plussalla vai miinuksella. Kuntalehti 2/2016.

Kommentoi

Lehdessä: