Kvartti 1/2016 |  09.05.2016Heikki Helin

Kommunekonomins mätare ger en alltför fördelaktig bild

I en rubrik i februari 2016 (10.2.) rubricerade Kommunförbundet att kommunernas skuldökning upphört och att räkenskapsperiodens resultat blivit bättre än väntat. Och Statistikcentralen spädde på med rubriken att ökningen i kommunernas lånestock fortsatte bli långsammare år 2015. Nästan precis lika ljöd det ett år tidigare.

Den som hastig ögnar igenom rubrikerna kan få bilden att det går bra för kommunerna. Men det är en felaktig tolkning. Skuldsättningen fortsätter precis som varje år hittills på 2000-talet, om än något långsammare nu. Kanske i och för sig ett glädjeämne. Allting är relativt.

Kommunerna talar gärna om att bokslutet visar ett större årsbidrag än avskrivningarna. För många kommuner är det en äresak att göra ett nollresultat. Men det räcker inte med ett nollresultat. Många av kommunernas investeringar görs på skuld som döljs av andra siffror.

En lekman kan inte annat än förundra sig över kommunernas ekonomi. En kommun kan göra plusresultat och bokföringen visa rejält överskott, men skulden den bara växer. Kommunernas resultaträkningar i nuvarande form kan ge en felaktig bild av kommunernas ekonomi.

Föreliggande artikel beskriver hur de elva största städernas ekonomi utvecklats åren 1997-2014 och bedömer hur bra de nyckeltal som använts som mätare fungerar.

Alltför små avskrivningar

Bokföringsmässigt har kommunernas siffror visat överskott, men finansieringsmässigt underskott. Enligt professor emeritus Pentti Meklin (i Kuntalehti 2/2016) är orsaken att kommunernas resultaträkning uppgörs och över/underskottet räknas enligt samma principer som för företag, och även tolkas på samma sätt.

Problemet är i grund och botten att kommunernas avskrivningar är för små. Att årsbidraget blir större än avskrivningarna är inte nog. I de 11 största städerna i Finland var årsbidraget större än avskrivningarna i snitt tio gånger under åren 1997-2014. I Helsingfors hände det 16 gånger, i Esbo och Uleåborg 14 gånger. I Lahtis matchade årsbidraget avskrivningarna 10 gånger, i Jyväskylä 5 gånger och i Kuopio 4 gånger (Tabell 1).

Årsbidraget jämförs också med investeringarnas egenfinansiering. Den får man genom att från investeringarna subtrahera statsandelarnas andel av dem. Man talar om investeringarnas inkomstfinansieringsprocent. I de elva största kommunerna i Finland var den över hundra i medeltal två gånger under åren 1997-2014. Över hundra var talet sex gånger i Esbo, tre gånger i Lahtis, men inte en enda gång i Vanda eller Jyväskylä. I Helsingfors var investeringarnas inkomstfinansieringsprocent över 100 bara en gång, nämligen år 1997 (Tabell 1 och 2).

Sifforna inbegriper inte försäljningsinkomst av fast egendom såsom tomter. I Helsingfors har den inkomsten varit större än i de övriga städerna, som inte har lika mycket markegendomar som Helsingfors. Till exempel åren 2004-2015 var Helsingfors stads inkomster för försäljning av mark sammanlagt 970 miljoner euro.

En annan trygghet för Helsingfors har varit de stora affärsverken, i synnerhet Helsingfors Energi, som årligen avkastat lika mycket som två procentenheter av kommunalskatten. Åren 2003-2014 var energibolagets avkastning åt staden sammanlagt 2,8 miljarder euro (Figur 1).

Då stadens energiverk gjordes om till affärsverk år 2015 minskade kassaflödet märkbart. Och eftersom staden knappast hittar en liknande inkomstkälla måste utgiftsökningen stävjas. För trots att ökningen varit långsammare de senaste åren har utgifterna varit större i Helsingfors än i de övriga stora städerna (Helin 2002, Helin 2013).

Kassaflödet bästa indikatorn för ekonomisk balans

Åren 1997-2014 låg resultaträkningen i de stora städerna på plussidan 17 gånger i Helsingfors, 15 gånger i Uleåborg och 14 gånger i Esbo. I Kuopio var den på plus 9 gånger. Då samtliga städer granskas som helhet var deras resultaträkning positiv i medeltal 11 gånger.

Helsingfors stads resultat var på minus bara en gång, nämligen år 2002, och då fanns statens åtgärder med i bakgrunden¹. Då talade överborgmästare Eva-Riitta Siitonen om en dramatisk blåsning (dramaattinen puhallus) i ekonomitidningen Kauppalehti (11.4.2002).

Resultatets förtecken berättar ju faktiskt inte allt om en kommuns ekonomiska balans. Vill man få en entydig bild skall man titta på finansieringsanalysens siffra för verksamhetens och investeringarnas kassaflöde. Den hade positivt förtecken i de stora städerna i medeltal bara fem gånger under åren 1997-2014.

På plus var kassaflödet 8 gånger i Esbo, 7 gånger i Tammerfors, Uleåborg och Åbo, men i Vanda bara 2 gånger. I Lahtis var inkomsterna större än utgifterna bara 4 gånger, och då genom olika slags arrangemang.

Kassaflödet i Helsingfors stads verksamhet och investeringar var på plus 6 gånger. Märkbart på plus var det åren 2006, 2010 och 2014. Dessa år gjordes de omorganiseringar som Tabell 4 visar.

Finansieringsmässigt är en kommun i balans om dess inkomster i det långa loppet är lika stora som utgifterna. Då behöver kommunen inte ta lån. Men i praktiken har kommunerna skulder även av befogade orsaker. Man kan ta lån bland annat för investeringar som med tiden beräknas ge inkomster.

Överskott i bokslutet – men inte på riktigt

Kommunernas årliga bokföringsmässiga balans beskrivs av sista raden i resultaträkningen, dvs. räkenskapsperiodens över- eller underskott. De över- och underskott som med åren uppstått sammanförs i balansräkningens egna kapital under rubriken Ackumulerat över-/underskott, och det förstorar eller minskar det egna kapitalet.

För alla de stora städerna visar balansen ett överskott. Sammanlagt uppgick överskottet under perioden 1997-2014 till 7,1 miljarder euro. Helsingfors andel därav var 4,5 miljarder. En mycket betydande del av Helsingfors överskott har uppstått genom olika slags omorganiseringar och bolagiseringar.

Även i andra städer har överskottet att göra med liknande åtgärder, till exempel i Lahtis och Jyväskylä har man gjort ägarskapsarrangemang för affärsverken (se Helin 2015, Helin 2008). Att man flyttar kommunala basfunktioner från en ficka till en annan förbättrar siffrorna för kommunerna. I koncernkalkylerna blir de utraderade. Men det är alltid kommuninvånarna som står för notan i form av höjda avgifter.

Tabell 4. Omorganiseringar inom Helsingfors stadskoncern som inverkade på räkenskapsperiodens överskott åren 2006, 2010 och 2014

2006
I de extraordinära posterna i Helsingfors stads resultaträkning för 2006 ingick försäljningsvinsten av Helsingfors Energis eldistributionsnät à 130 miljoner euro.

2010
Överföringen av vattenverksfunktionen på HRM genomfördes i form av försäljningar till gängse pris. Den sammanlagda köpesumman för Helsingfors, Esbo, Vanda och Grankullas vattenverksfunktioner var 1,7 miljarder euro, och som följd av affären fick städerna en sammanlagd försäljningsvinst om ca. 950 miljoner euro. Dessa posters inverkan på räkenskapsperiodens överskott är sammanlagt 578,8 miljoner euro. Om vattenverksfunktionerna inte överförts skulle räkenskapsperiodens överskott varit 115,8 miljoner euro.

2014
Det bokföringsmässiga resultatet i bokslutet för Helsingfors stad 2014 påverkades av den bokföringsmässiga försäljningsvinst som följde av att affärsverken Helsingfors Energi och Helsingfors Hamn bolagiserades (skillnaden mellan gängse värdet och det bokföringsmässiga). Bokslutets resultat utan bolagiseringens verkan var 188,5 milj. euro. Bolagiseringens bokföringsmässiga verkningar inklusive resultatet av räkenskapsperioden 2014 var 1 244,6 milj. euro och överskottet 1 633,2 milj. euro.
(Källa: Helin 2015)

Investeringar i huvudsak på skuld

Trots att man tagit lån syns kommunernas växande ansvar inte tillfyllest i lånesiffrorna, i och med att investeringarna i allt högre grad finansierats genom olika hyres- och livsspannsmodeller (Helin 2011). Delvis gör man väl så för att snygga upp statistiken, dvs. för att bromsa skuldökningen. Sådana modeller minskar också utgiftssidan i kassaflödena kring ovan nämnda verksamhet och investeringar.

Av denna orsak borde man utveckla jämförelsen av kommunernas skuldsättning och ansvarsområden, för att få en någorlunda korrekt bild av kommunernas situation. Statistiken borde förutom den skuld som nämns i balansräkningen även uppta t.ex. värdet av alla 5-10-åriga leasing- och hyresavtal. De är alternativ till att ta lån, men betalas skall de likafullt.

Jämförelsen av skulderna försvåras också av att organisationerna är olika. Om en stad t.ex. har ett energibolag måste den göra omfattande investeringar, och dessa ökar koncernen skuldsättning. Om staden såsom Esbo har sålt sina bolag belastas den inte av bolagens skulder. Esbos skulder minskas också genom att man gör investeringar genom livsspannsprojekt.

Helsingfors stads årsbidrag har inte räckt till för att täcka egenanskaffningsutgifterna för investeringarna (se Tabell 5). Läget har dock underlättats av att Helsingfors stad årligen fått gott om inkomster från markförsäljning.

I de städer som här granskats uppgick skulderna sammanlagt till 6,3 miljarder euro. Ökningen sedan år 1997 är 4,8 miljarder euro. Koncernlånen uppgår till totalt 16,1 miljarder euro, vilket var 10,6 miljarder mera än år 1997. Kommunerna har fordringar hos sina koncernbolag. De nollas vid en koncernanalys, som faktiskt ger en korrektare bild av skulderna.

De stora städerna har stora utgivna lån. T.ex. i Lahtis roterar koncernbolagens lån via koncernbanken och ingår i stadens lån. Således vill staden då den presenterar budgeter och bokslut få bort dessa förmedlade lån, sina lånefordringar, från sin lånestock. I en koncernanalys försvinner lånefordringarna, och lånen är till den delen jämförelsedugliga.

Helsingfors stad har utgivna lån för ca. två miljarder euro (Helsingfors stad 2015). Stadens lånestock är ca. 1,6 miljarder euro. Största delen av de utgivna lånen riktas till koncernbolagen: HRM 686 milj. €, Helen Oy Ab 466 milj. €, den egna bostadsproduktionen 269 milj. € och Helsingfors Hamn 248 milj. €.

Rättvisa mellan generationer

Meklin konstaterar att varje generation enligt principen om rättvisa mellan generationer borde svara för sin egen service och de utgifter den förorsakar. Den nuvarande generationen borde alltså inte skjuta över utgifter på kommande generationer.

Eftersom investeringarna delvis görs för kommande generationer skulle det tala för att åtminstone en del av investeringarna skulle finansieras med främmande kapital och att lånen skulle betalas enligt hur mycket investeringen används.

Så i sig kan man inte se det som negativt att kommuner har skulder. Det egentliga problemet är att kommunerna utökat sin service – och investeringar i den – snabbare än deras ekonomi skulle ha tillåtit.

Det har mellan kommun och stat funnits klara principer för hur servicen finansieras (Helin 2008, Helin 2011). Staten har initierat utbyggningar av servicen men inte hänvisat medel för att finansiera dem. Dessutom har staten under hela 2000-talet sölat med att betala sin egen andel. Och därutöver har kommunernas inkomstbasis försämrats av det allmänna ekonomiska läget: den växande arbetslösheten har minskat skatteinkomsterna och ökat socialutgifterna.

Vid millennieskiftet var utgiftsnivån märkbart högre i Helsingfors än de övriga städerna. Efter statens ”blåsning” år 2002 började staden se över sina funktioner, och man lyckades bromsa utgiftsökningen. Och skillnaden gentemot medeltalet för de stora städernas servicekostnader har faktiskt minskat.

Kommunekonomi är ingen högt flygande vetenskap. Men man måste kunna addition och subtraktion och förstå varifrån pengarna kommer. De ökar inte av att man flyttar dem från en ficka till en annan. Det räcker inte att årsbidraget täcker avskrivningarna, ej heller att man gör nollresultat. Inte ens kommunskuld per capita är en tillförlitlig måttstock. Kommunernas nuvarande balansräkning ger fel signal om kommunernas ekonomi. En ganska betydande del av investeringarna måste göras på skuld. Så kan det inte fortgå år efter år, trots att det gjort det på 2000-talet.

Heikki Helin är docent i kommunekonomi vid Tammerfors universitet.

1) År 2002 avstod staten från att driva in återbäringar av mervärdesskatten. Det kvitterades genom att skära ner en motsvarande post i kommunernas andel av samfundsskattekakan. Genom en så kallad stabilisering av kommunekonomin avskaffades regeln om ett 15 procents tak för skatteinkomstutjämningen. Summan av det hela var att Helsingfors stads inkomstbasis försämrades med en miljard mark (Helin 2009).

Litteratur:

Etelä-Suomen Sanomat 16.10.2015. Kaupunkien velkatilaston selkeä piikkipaikka pelottaa.

Helin, Heikki. Kallis Helsinki. Suurten kaupunkien palvelukustannukset vuonna 2000. Helsingin kaupungin tietokeskus. Tutkimuksia 2002:1.

Helin, Heikki. Tapausten kulku. Valtionosuus- ja verouudistukset ja uudistussuunnitelmat 1990–2006 ja valtion toimenpiteiden vaikutus kuntien talouteen. Helsingin kaupungin tietokeskus. Tutkimuksia 2008:4.

Helin, Heikki. Helsinki ja talouden notkahdukset. Helsingin kaupungin tietokeskus. Tutkimuskatsauksia 2009:1, ss. 21-28.

Helin, Heikki. Ennen notkahdusta. Suurten kaupunkien tilinpäätökset 2008. Helsingin kaupungin tietokeskus. Tutkimuskatsauksia 2009:3. Liite 2, sivu 20.

Helin, Heikki. Miten tähän on tultu? Toisenlainen tulkinta kuntataloudesta. Helsingin kaupungin tietokeskus. Tutkimuskatsauksia 2011:1.

Helin, Heikki. Velkaa velan päälle. Kuntien lainakannan kehitys 2000-luvlla.  Helsingin kaupungin tietokeskus. Tutkimuskatsauksia 2011:4.

Helin, Heikki. Hyvä vai huono – kallis vai halpa. Suurten kaupunkien palvelukustannukset 2012. Helsingin kaupungin tietokeskus. Tutkimuskatsauksia 2013:6.

Helin, Heikki. Yhtiöittämisiä, kauppoja ja organisaatiouudistuksia. Suurten kaupunkien vuoden 2014 tilinpäätökset. Helsingin kaupungin tietokeskus. Tutkimuskatsauksia 2015:2.

Helin, Heikki. Kuntien menetetyt miljardit – näin ahdinko syntyi. Kuntalehti 2/2016.

Helsingin kaupunki, Kaupunginkanslia, Talouden ja toiminnan seurantaraportti 4/2015.

Meklin, Pentti & Pukki, Heikki. Onko kuntatalous plussalla vai miinuksella. Kuntalehti 2/2016.

Kommentera

I tidskriften: