Integration av invandrare

I den internationella debatten om det fenomen för vilket man på finska använder termen kotoutuminen talar man i allmänhet om integration. Man använder dock även många andra begrepp, till exempel de engelska uttrycken inclusion (inneslutning, inklusion), adaptation (anpassning), adjustment (ackommodation) och absorption eller assimilation (införlivning) samt andra termer på olika språk (på svenska etablering, på holländska inburgering).

Det är generellt sett fråga om den process under vilken en person som har flyttat från ett land till ett annat hittar sin plats och sitt sätt att verka i samhället (immigrant incorporation). Integration förstås förutom som denna process även ofta som slutresultatet av den, och integration syftar förutom på den egentliga processen även på åtgärder som främjar den, dvs. integrationsfrämjande åtgärder. (Se t.ex. Martiniello & Rath 2014, 11–17; Europeiska kommissionen 2016, 52–55; Garcés-Mascareñas & Penninx 2016).

Begreppet integration har i synnerhet i Europa även använts när man har velat skilja mellan två andra processer som syftar till att hitta sin egen plats: assimilation och segregation.

I till exempel Frankrike förväntas invandrare införlivas (assimileras) i sitt nya hemland och dess praxis och avstå från sin ursprungliga identitet eller bakgrundsidentitet. Integration har då i andra länder syftat på en politik och ett förhållningssätt där invandraren har rätt att bevara sitt språk, sin kultur och sin etniska eller nationella identitet.

Å andra sidan har man i samband med migration ofta fruktat att befolkningsgrupperna isoleras (segregation). Då har man med integration velat betona att invandraren förutom att tillhöra sin etniska, kulturella eller nationella referensgrupp även på många olika sätt ska identifiera sig också med sitt nya hemland och bli en medlem av samhället och nationen.

Integration är alltså en dubbelspårig utvecklingsprocess, som inkluderar både aktivt deltagande och bevarande av identiteten. Integration ser även till både det förgångna (ursprungslandet, den etniska eller kulturella bakgrunden, identiteten som ärvts från barndomen) och framtiden (mållandet och sammansmältningen med detta, mångsidigt deltagande). De gamla och de nya sociala banden utesluter inte varandra, utan kompletterar varandra.

Integrationen är dessutom dubbelriktad. Eftersom invandrarna har rätt till sitt språk och sin kultur förändras även det mottagande samhället till följd av integrationen. I Sverige avses med integration en gemensam utmaning för hela samhället och alla som bor i Sverige. Alla ska oberoende av bakgrund och kultur ha möjlighet att uppleva att de är en del av det svenska samhället, som definieras av en ökande etnisk, språklig och kulturell mångfald eller diversitet.

Man talar ofta enbart om att integrationen av invandrare är lyckad eller misslyckad. Även representanter för inhemska befolkningen kan dock ha större eller mindre framgång när det gäller att hitta sin plats i det multietniska och mångkulturella samhället. Likaså kan de samhälleliga institutionerna misslyckas med att skapa förutsättningar för jämlikhet.

Integrationsåtgärderna kan fortfarande delas in i en mer avgränsad och en mer omfattande helhet. Den egentliga, ofta lagstadgade integrationspolitiken är i allmänhet enbart riktad till en del av invandrarna, och de politiska åtgärderna fokuserar till exempel på språkinlärning och främjande av sysselsättningen.  Rätten till integrationstjänster varar i allmänhet endast en viss tid. I bred bemärkelse kan integrationsfrämjande åtgärder dock anses innefatta alla direkta och indirekta åtgärder som hjälper invandrare att etablera sig, verka och nå framgång i Finland, oberoende av migrationsorsak och livssituation.

Integration och integrationsfrämjande i Finland

Lagen om främjande av invandrares integration samt mottagande av asylsökande (493/1999) trädde i kraft 1999. Lagstiftningen föregicks av statsrådets principbeslut om regeringens flykting- och invandrarpolitiska program 1997. Som ett allmänt mål angavs flexibel och effektiv integration av invandrare i det finländska samhället och arbetslivet.

Att man snabbt lärde sig finska eller svenska och tillägnade sig spelreglerna för det finländska samhället ansågs vara en förutsättning för att lyckas i Finland. Invandrarnas möjlighet att bevara sitt modersmål och slå vakt om sin ursprungliga kultur ansågs dock ligga i både hela samhällets och invandrarnas intresse. (Invandrar- och flyktingpolitiska kommittén 1997.) Därmed lade sig den finländska integrationsfrämjande politiken mellan assimilationspolitiken och segregationspolitiken, dvs. inom integrationspolitikens område.

I 1999 års lag definierades integration som ”invandrarens individuella utveckling med målet att delta i arbetslivet och samhällslivet och samtidigt bevara sitt språk och sin kultur”. Med integrationsfrämjande avsågs i sin tur av myndigheterna ordnade åtgärder, resurser och tjänster för främjande och stödjande av integration samt beaktande av invandrares behov vid planering och anordnande av andra tjänster och åtgärder i samhället.

Lagen förnyades år 2010, och den nya lagen om främjande av integration (1386/2010) trädde i kraft i september året därpå¹. Trots små ändringar förblev riktlinjerna för den nationella integrationspolitiken desamma som förut. Med integration avses numera ”invandrarens och samhällets interaktiva utveckling med målet att ge invandraren de kunskaper och färdigheter som behövs i samhället och arbetslivet samtidigt som invandrarens möjligheter att upprätthålla sitt eget språk och sin egen kultur stöds."

På det hela taget motsvarar riktlinjerna inom den finländska integrationsfrämjande politiken de grundprinciper för integration som Europeiska unionen godkände 2004. De är som följer²:

- Integration är en dynamisk och dubbelriktad process av ömsesidig anpassning, i vilken både invandrare och invånare i medlemsstaterna deltar.

- Integration innebär respekt för Europeiska unionens grundläggande värderingar.

- Sysselsättningen är ett nyckelområde inom integrationsprocessen och en viktig del av invandrarnas delaktighet, deras bidrag till värdsamhället och synliggörandet av dessa bidrag.

- Kunskap om värdsamhällets språk, historia och institutioner är en förutsättning för integration. För att främja integration är det viktigt att ge invandrarna möjlighet att förvärva denna kunskap.

- Utbildningsmöjligheter är viktiga för att främja ett framgångsrikt och mer aktivt deltagande i samhället bland invandrarna och i synnerhet deras efterkommande.

- För en bättre integration är det viktigt att invandrare får jämlikt tillträde till de samhälleliga institutionerna och till offentliga och privata varor och tjänster på samma grund som medlemmar av den inhemska befolkningen och utan diskriminering.

- Regelbundet samspel mellan invandrare och medlemsstatens medborgare är en grundläggande mekanism för integration. Samspelet främjas av gemensamma forum, en interkulturell dialog, information om invandrare och deras kulturer och stimulerande levnadsförhållanden i stadsmiljön.

- Rätten att utöva olika kulturer och religioner har garanterats i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna. Denna rätt måste tryggas, om utövandet inte strider mot andra okränkbara europeiska rättigheter eller den nationella lagstiftningen.

- Invandrarnas medverkan i den demokratiska processen och i utformningen av integrationspolitiken och integrationsåtgärderna stöder deras integration, i synnerhet på den lokala nivån.

- Integrationspolitiken och integrationsåtgärderna bör vid utformningen och verkställandet av den offentliga politiken integreras i alla väsentliga politiska områden och nivåer av förvaltningen och tjänsterna.

- Att utarbeta tydliga mål, indikatorer och utvärderingsmekanismer är nödvändigt för att reglera politiken, utvärdera integrationsprocesserna och effektivisera informationsutbytet.

Sysselsättning och mycket mer

I samband med integration och integrationsfrämjande talar man ofta om framför allt sysselsättning. Det är viktigt att få en arbetsplats. En sysselsatt invandrare förtjänar pengar och kan alltså inte bara försörja sig själv, utan deltar även i finansieringen av de offentliga tjänsterna genom att betala skatt. En arbetsplats ger även ofta sociala relationer och andra nätverk samt arbetserfarenhet och kunskap om hur samhället fungerar. I samband med arbetet kan man utveckla språkkunskaperna och öka den kulturella kompetensen. 

Människans liv består dock inte enbart av arbete, och det är inte heller så lätt för alla invandrare att få i synnerhet långa anställningar. Därför bör man anlägga en bred syn på vad det innebär att hitta sin plats i samhället och genomföra jämlikhet i praktiken. Integrationens dimensioner kan till exempel anses innefatta strukturell integration, kulturell integration, samspelsintegration och identifierande integration (Heckmann 2005).

Ett viktigt delområde av den strukturella integrationen är etablering på arbetsmarknaden och i bredare bemärkelse inom de ekonomiska strukturerna i samhället. Strukturell integration innebär dock även till exempel tillgång till olika utbildningssystem och framgång i dessa samt trygga och tillräckligt rymliga boendeförhållanden. Invandrarnas fysiska och psykiska välbefinnande är inte bara viktigt i sig självt, utan även en förutsättning för att leva ett aktivt liv och ta hand om sig själv. Till strukturell integration hör även politisk delaktighet och deltagande genom att rösta och påverka på annat sätt.

Kulturell integration handlar i första hand om att lära sig språket eller språken i bosättningslandet. Denna språkkunskap är i det moderna samhället en viktig förutsättning för att nå framgång i livet samt för att det ska finnas flera alternativ i olika situationer. Kulturell integration innebär även att man överlag tillägnar sig eller åtminstone förstår de lokala värderingarna och normerna samt spelreglerna i samhället. Denna ackulturation gäller även den inhemska befolkningen, för vilken det i ett mångkulturellt samhälle lönar sig att lära sig förstå olika kulturers existens och deras centrala drag.

Det centrala vid samspelsintegration är att bygga upp sociala relationer. Det anses gynnsamt för integrationen av invandrare om en person har mångsidiga relationer till människor i olika befolkningsgrupper och flera olika sociala nätverk. Språkkunskap är en av förutsättningarna för att skapa nätverk, men socialt umgänge med den inhemska befolkningen förbättrar även språkkunskaperna och ökar självförtroendet i situationer av växelverkan.

Den identifierande integrationen byggs i allmänhet upp i takt med utvecklingen inom de övriga ovannämnda delområdena av integration. Integrationen i betydelsen identifiering och identitet framskrider när invandraren börjar se sig själv som en fullvärdig och jämlik medlem av sitt nya hemland. En integrerad invandrare känner samhörighet med andra människor som hör till samma samhälle och ser i princip sitt bosättningsland i ett positivt ljus.

Integration i staden

Integration har i olika länder följts upp och undersökts i synnerhet nationellt, dvs. genom att granska hur invandrare integreras i hela samhället. Analys- och bedömningsmetoderna har skilt sig ganska mycket från varandra, vilket beror på att målsättningarna för den integrationsfrämjande politiken, den statistiska praxisen och sättet att definiera invandrare skiljer sig åt mellan olika länder.

På senare tid har framför allt Europeiska unionen och OECD börjat utveckla förutsättningarna för jämförelser mellan länderna genom att förenhetliga begreppen och de statistiska metoderna. OECD:s och EU:s rapport Settling In sammanställer information om integrationen av invandrare inom olika delområden. Även om det fortfarande ofta är svårt att jämföra länderna kan man utifrån jämförelsen ställa nya frågor, med hjälp av vilka bilden av integrationen i samhällena blir skarpare. (OECD/Europeiska unionen 2015).

På senare tid har man även börjat uppmärksamma det faktum att invandrarna inte enbart integreras i det nya bosättningslandet och samhället, utan även på det lokala planet. En stor del av den integration som påverkar vardagslivet är snarare lokal än nationell: skolorna, arbetsplatserna och möjligheterna att utöva fritidsintressen finns på en viss ort. En stor del av de sociala relationerna knyts i närmiljön, och känslorna av trygghet eller otrygghet anknyter framför allt till de omständigheter och situationer man upplever i sitt eget bostadsområde.

När det gäller att hitta sin egen plats är denna integration på ortsnivå ofta till och med viktigare än den på många sätt abstrakta integrationen i samhället eller nationen. Den kortaste vägen till finländskhet kan gå via en upplevelse av att vara helsingforsare eller Åbobo samt via ett aktivt liv som stadsbo. Den lokala identiteten kan förena människor vars nationella identiteter och kulturella praxis skiljer sig åt.

Att uppmärksamma integrationen på det lokala planet är även viktigt för att en stor del av invandrarna vanligtvis bor i de största städerna. Integration i den egna hemstaden är därför avgörande även med tanke på integrationen i samhället i bredare bemärkelse. Så är även fallet i Finland: ungefär hälften av de utlandsfödda bor i huvudstadsregionen, och cirka hälften av dessa bor i sin tur i Helsingfors. Att integrera invandrarna i Helsingfors, Esbo och Vanda är av avgörande betydelse för hela det finländska samhällets utveckling.

Man har i olika länder i viss mån börjat undersöka den lokala integrationspolitiken och dess relation till de nationella riktlinjerna (t.ex. Caponio & Borkert 2010; Dekker, Emilsson, Krieger & Scholten 2015). Den lokala utvecklingen av integrationen inom de olika delområdena har dock än så länge inte utretts tillräckligt.

Vad inverkar på integrationen?

I den offentliga debatten talar man mycket om lyckad och misslyckad integration. Eftersom integration är ett vidsträckt begrepp vore det alltid skäl att precisera vad som avses med integration när man utvärderar hur framgångsrik den är.

Integrationen kan vara mycket ojämn och framskrida i olika takt. En sysselsatt person kan vara dåligt integrerad på många andra delområden av livet och negativt eller till och med fientligt inställd till samhället. Å andra sidan kan man ha gjort mycket stora framsteg i fråga om språkinlärningen, tillägnandet av seder och värderingar och de sociala relationerna, trots att man av någon orsak inte har hittat en arbetsplats.

Hur integrationen framskrider anses ofta utgöra en följd av den integrationsfrämjande politiken. Misslyckade integrationsfrämjande åtgärder ges förenklat skulden för att invandrare har en lägre andel sysselsatta och en högre andel arbetslösa än den inhemska befolkningen.

Frågan är dock komplex och ofta svår att förklara. De integrationspolitiska åtgärderna inverkar visserligen, men till integrationsprocesserna hör även andra faktorer som främjar dem, påverkar dem negativt eller gör dem långsammare. Exempel på sådana är till exempel invandrarnas olika bakgrunder och egenskaper, samhällets etniska och kulturella strukturer, samhällsutvecklingen inom mållandets eller målortens olika sektorer och det allmänna internationella läget och förändringar i detta.

Invandrarna är en heterogen grupp av människor. Personer från många länder och världsdelar och från förhållanden som skiljer sig mycket från varandra har flyttat till Finland och Helsingfors. I gruppen av nyanlända finns personer av olika åldrar och olika kön som har flyttat till Finland av olika orsaker. En del har mer utbildning, kompetens och arbetserfarenhet, medan andra har mindre, och en del har kunskaper och förmågor som är lättare att utnyttja i det finländska samhället än andra.

En del etniska, språkliga och kulturella samfund är stora, medan andra enbart består av några få personer. De stora samfunden ger möjlighet att snabbt knyta sociala relationer och i bästa fall bilda nätverk som även inbegriper den inhemska befolkningen och dess institutioner. Stödet från bakgrundssamfundet är många gånger till nytta, men ett inåtvänt samfund kan även vara till nackdel för den mer omfattande integrationen av dem som flyttar till Finland. Interna spänningar och konflikter i ursprungslandet kan återkomma i mållandet och försvåra umgänget, vilket skapar osäkerhet och begränsar möjligheterna.

Integrationen försvåras även av den allmänna samhällsutvecklingen. Det är lättare att hitta sysselsättning under konjunkturuppgångar, i synnerhet om arbetsmarknaden utvecklas på samma sätt, vilket ger möjligheter för personer som kommit från andra länder. På motsvarande sätt är det svårt att få en arbetsplats under en lågkonjunktur eller recession eller om arbetsplatserna med låg tröskel minskar till följd av en strukturell förändring av arbetslivet.

Atmosfären i fråga om värderingar och attityder inverkar även på möjligheten att hitta sin plats. Det är svårt att börja uppleva sig själv som finländare och vara positivt inställd till Finland eller Helsingfors om omgivningen ständigt har en negativ eller diskriminerande inställning. Diskriminering och annat ojämställt bemötande har naturligtvis även direkt negativ inverkan inte bara på arbetsmarknaden, utan även på de övriga delområdena av livet.

Den internationella och globala utvecklingen påverkar likaså den lokala och nationella integrationen. Världshändelser och till exempel den globala ekonomiska utvecklingen och miljöförändringen påverkar den internationella migrationen. Tack vare internet får alla numera även omedelbar information om nyheter och utvecklingsförlopp, vilket påverkar människors tankar och agerande. En del länder försöker medvetet påverka tanke- och levnadssättet hos sina medborgare i olika delar av världen eller personer som identifierar sig med dem.

Integration är alltså ett fenomen med många aktörer. Nedanstående figur kan användas för att ge en helhetsbild av integration och integrationsfrämjande. Den innehåller en sammanställning av de viktigaste omständigheterna som påverkar integrationen av invandrare och som har nämnts i den här artikeln.

Till sist

Att integrera invandrarna i Finland så framgångsrikt som möjligt är en av samhällets största utmaningar under den närmaste tiden. Helsingfors har en särskild ställning när det gäller att ta emot och svara på denna utmaning. Stadens befolkning har en så stor andel personer med utlandsbakgrund att många stora frågor i Helsingfors, liksom i Esbo och Vanda, avgörs bättre eller sämre beroende på hur integrationen framskrider. Dessutom bor en så stor del av Finlands invandrare i Helsingfors och den övriga huvudstadsregionen att integrationsframgången i hela Finland i praktiken avgörs här.

* * * * * * *

¹ Det centrala målet med förnyelsen var att se till att integrationsfrämjande åtgärder och tjänster finns tillgängliga för alla invandrare som behöver dem. Under den tidigare lagstiftningen var de i synnerhet riktade till asylsökande och arbetslösa arbetssökande. Erfarenheten av att migrationen har blivit mångsidigare syns även i att lagstiftningen om mottagandet av asylsökande numera finns i en separat lag (lagen om mottagande av personer som söker internationellt skydd och om identifiering av och hjälp till offer för människohandel, 746/2011).

² Inofficiell översättning, ursprunglig ordalydelse https://ec.europa.eu/migrant-integration/the-eu-and-integration/eu-actions-to-make-integration-work.

* * * * * * *

Pasi Saukkonen verkar som specialforskare vid Helsingfors stads faktacentral. Han är docent vid Helsingfors och Jyväskylä universitet.

Källor:

Caponio, Tiziana & M. Borkert (2010). The Local Dimension of Migration Policymaking. Amsterdam: Amsterdam University Press.

Dekker Rianne, H. Emilsson, B. Krieger & P. Scholten (2015). A Local Dimension of Integration Policies? A Comparative Study of Berlin, Malmö, and Rotterdam. International Migration Review 49: 3, 633–658.

Euroopan komissio [Europeiska komissionen] (2016). Research on Migration: Facing Realities and Maximising Opportunities. A Policy Review. Bryssel: Europeiska komissionen.

Garcés-Mascareñas, Blanca & R. Penninx (2016). Integration Processes and Policies in Europe. Contexts, Levels and Actors. IMISCOE Research Series. Heidelberg: SpringerOpen.

Heckmann, Friedrich (2005). Integration and Integration Policies. Bamberg: European Forum for Migration Studies.

Maahanmuutto- ja pakolaispoliittinen toimikunta (1997). Hallittu maahanmuutto ja tehokas kotoutuminen. Helsingfors: Inrikesministeriet.

Martiniello, Marco & J. Rath (2014). An Introduction to Immigrant Incorporation Studies. European Perspectives. Amsterdam: Amsterdam University Press.

OECD ja Euroopan unioni [OECD & Europeiska unionen] (2015). Indicators of Immigrant Integration 2015: Settling In. Paris: OECD Publishing.

Saukkonen Pasi (2013). Erilaisuuksien Suomi: vähemmistö- ja kotouttamispolitiikan vaihtoehdot. Helsingfors: Gaudeamus.